Интеллектуальными истоками теории публичной политики специалисты называют три течения мысли: научное объяснение бюрократии, теория организаций и публичный менеджмент. Практическое осуществление этих трех течений мысли открыло реальную перспективу не только осмысления феномена публичной политики, но и регулирования современных обществ.
Бюрократия
Бюрократия берет начало в трансформациях, начало которым положила промышленная революция в западных странах. Росту влияния бюрократии в жизни общества способствовала Октябрьская революция 1917 г. в России, а также приход к власти фашистов, утвердивших господство тоталитарных бюрократий. Неудивительно, что историческое развитие первой половины прошлого столетия поставило по крайней мере два чрезвычайно важных (теоретически и политически) вопроса: может ли общество обходиться без государства? И не задушит ли государство демократическое общество?
Как известно, согласно Г. Гегелю, бюрократическое государство является выразителем Разума в истории, тогда как гражданское общество является средоточием иррациональности, что является следствием постоянной коллизии корпоративных интересов. И только государство, по Гегелю, способно быть выразителем общего интереса.
Такое понимание бюрократии подверг решительной критике К. Маркс. Государство не является выразителем вектора рациональности мира, а бюрократия не является средством осуществления Разума. Более того, государство, как будет показано ниже, является инструментом буржуазии в реализации ее во многом корыстных интересов.
На рубеже XIX— XX вв. эти вопросы привлекли внимание, как было отмечено выше, М, Вебера. Что же М. Вебер понимает под бюрократией? Для него бюрократия является социальной формой, основанной на рациональной организации средств в зависимости от определенных целей. Такое понимание означает своеобразную концептуальную революцию, которая позволяет объяснять эффективность индустриальных обществ по сравнению с обществами традиционными. Особенность бюрократии заключается в том, что она определяет задачи независимо от тех индивидов и групп, которые призваны их разрешать.
Встает вопрос: почему администрация, деятельность которой основана на таком принципе, является эффективной? Это определяется тем, что на базе такого принципа обеспечивается вычисляемость результата, ибо не берутся в расчет качества и недостатки исполнителей. Более того, указанный подход позволяет избегать ненужных переговоров в процессе выработки решений.
Следует обратить внимание и на то, что такой подход, по сути, совпадает с тем, что исповедовал один из основателей теории управления (менеджмента) американец Фредерико Уинслоу Тейлор. И М. Вебер, и Ф. Тейлор руководствовались одной идеей: индустриальное и административное совершенствование основано на стремлении освободиться от неопределенности, присущей поведению людей. Именно обезличенный характер бюрократии объясняет ее социальную эффективность, а также выгоду как для управляющих, так и для предпринимателей.
Такое понимание оснований деятельности бюрократии имеет, несомненно, и обратный эффект. С одной стороны, это затрудняет контроль над деятельностью политиков, администрации, а с другой — в таком подходе не остается места для переговоров как предпосылки для достижения оптимальных решений. Этот, как мы сказали бы, обратный эффект бюрократизации стремились исключить сторонники теории организаций.